Acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Nº 14.434 del 28/08/01 en sus arts. 4 inc. b) y 7 inc. a), Ley Nº 1626/00 en sus arts. 16 inc. f) y 143, Ley de Organización Administrativa del 22/06/1909 en su art. 251 y Ley Nº 700/96. (Ac. y Sent. Nº 304)

Alega que, en virtud del Dec. N° 14.434/01, de la Ley N° 700/96, de la Ley N° 1626/00 y el art. 251 de la Ley de Organización Administrativa, fue emplazado para que en el término de 30 días opte entre la jubilación y la remuneración que actualmente percibe del Estado en razón del cargo que ocupa, bajo la amenaza de suspender el pago de sus haberes jubilatorios, situación que lesiona sus derechos y garantías consagrados en la Constitución. Sostiene que las disposiciones legales impugnadas violan los arts. 46, 47, 86, 88, 103 y 109 de la CN. Arguye que las citadas normas legales conculcan su derecho a acceder a un cargo de la Función Pública por el hecho de haber obtenido la declaración de su derecho a la jubilación por los años de servicios al Estado, lo cual no solo es violatorio del art. 86 de la CN que garantiza el derecho a un trabajo lícito a todos los habitantes de la República, contraviniendo la prohibición de toda discriminación contemplada en el art. 88, cuando que por imperio del art. 47 inc. 3, se garantiza el acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad. Igualmente aduce, que la jubilación que por Ley se le ha acordado entró a formar parte de su patrimonio (art. 109 CN), y por lo mismo es un bien que no puede ser menoscabado como resultaría por la aplicación de los artículos impugnados.

En el caso de autos se plantea la situación del funcionario público pasivo (jubilado) que vuelve a ocupar un cargo a servicio del Estado, a quien se emplaza a optar por una de las remuneraciones que percibe. La cuestión fáctica expuesta, guarda relación con la aptitud legal para desempeñar función pública, a los que gozasen de jubilación obtenida mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley para conseguir dicho beneficio.

En relación con las condiciones requeridas para tener acceso a la función pública, el art. 47 de la Constitución establece: "El Estado garantizará a todos los habitantes de la República: 1)..., 2)...., 3) la igualdad para el acceso a ¡as funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad, y... Por su parte, la Ley de la Función Pública establece en su art. 15 el procedimiento a seguirse en el proceso de demostración de la idoneidad profesional del interesado en tener acceso a la función pública. Consecuentemente, siendo la idoneidad el único requisito exigido al interesado a prestar sus servicios al Estado, no es admisible ninguna otra exigencia, sin quebrantar el referido principio de igualdad.

Además, se conculcaría el derecho al trabajo, que es erigido a la categoría de un verdadero derecho humano, que el Estado tiene la obligación de respetar, conforme a diversos documentos internacionales, de los cuales la República del Paraguay es signatario, y en consecuencia, se halla obligado a cumplir. De las consideraciones expuestas precedentemente, resulta que las disposiciones contenidas en los arts. 16 inc. f) y 143 de la Ley 1626/00 devienen inconstitucionales por atentar contra los principios consagrados por la Ley Fundamental del Estado Paraguayo. Asimismo, si admitiéramos que la condición de jubilado restaría al ciudadano paraguayo la posibilidad de trabajar en la función pública tendríamos que admitir la legalidad de una discriminación, totalmente repudiada por el sistema constitucional que rige en nuestro país.

Por otro lado, si interpretamos la norma cuestionada desde el punto de vista que la misma se basa en la prohibición legal de la doble remuneración, surge que de esta disposición subyace una prohibición de percibir en forma conjunta el haber jubilatorio y el salario que corresponde al cargo para el cual ha sido contratado.

De acuerdo con autorizadas opiniones doctrinarias de tratadistas de Derecho Administrativo cabe puntualizar que el haber jubilatorio no es un favor que hace el Estado, es una devolución de los aportes que el funcionario ha hecho durante todo el tiempo que se halla establecido en la Ley. No es una remuneración o salario que el jubilado percibe por trabajos realizados. Es considerado simplemente como una deuda del Estado que tiene con el funcionario que ha pasado de la actividad a la pasividad.

El art. 105 de la CN prohíbe la doble remuneración del funcionario público al establecer que ninguna persona podrá percibir como funcionario público, más de un sueldo o remuneración simultáneamente, con excepción de los que provengan de la docencia. La norma constitucional mencionada es sumamente clara y no ofrece ninguna duda. Pero se refiere a la doble remuneración del empleado público en servicio activo y no pasivo (jubilado), estableciendo en forma precisa una excepción al referirse al salario que provenga de la docencia. Es decir, la excepción está dada a favor del funcionario público activo que puede percibir su salario como tal y a la vez el proveniente del ejercicio de la docencia a tiempo parcial.

Con referencia a lo expresado sobre la doble remuneración, cabe destacar que la Corte Suprema de Justicia ya se expidió con respecto a este tema, a través del Ac. y Sent. N° 566 de fecha 7 de septiembre de 2001 y las que se emitieron posteriormente con referencia a la misma cuestión.

De lo expuesto precedentemente podemos sostener que, los referidos arts. 16 inc. f) y 143 son conculcatorios del art. 109 de la CN, en razón de que la jubilación constituye un patrimonio del jubilado con carácter vitalicio y ninguna autoridad puede privarle de este beneficio, salvo la excepción expresa de la mencionada norma constitucional.

Por otra parte, el art. 88 de la Ley Suprema establece: "No se admitirá discriminación alguna entre los trabajadores por motivos étnicos, de sexo, de edad, religión, condición social y preferencias políticas o sindicales...". Sin embargo, la disposición prevista en el art. 251 de la Ley de Organización Administrativa, contempla una discriminación del jubilado con relación a los demás funcionarios públicos, cuando que el único requisito para acceder al cargo es la "idoneidad", obligándolo además a renunciar parte de su patrimonio o a su salario para seguir prestando sus servicios al Estado, circunstancia ésta que vulnera el derecho al trabajo.

Con respecto a la impugnación del Dec. 14.434/01 (arts. 4 inc. b) y 7 inc. a) es necesario destacar que el mismo era reglamentario de la Ley de Presupuesto 1661/2000, y por lo tanto su vigencia estaba supeditada a la respectiva Ley de presupuesto, que en nuestro país y por disposición constitucional es anual. En consecuencia, al tiempo de la promoción de la acción (27 de marzo de 2002) el mismo no se encontraba vigente. Tal situación impide que la Corte se expida respecto a la constitucionalidad o no de dicha norma.

El art. 1 de la Ley N° 700/96 que reglamenta el art. 105 de la Constitución, agravia igualmente al accionante, en cuanto establece la prohibición de la doble remuneración a los funcionarios públicos. Sostiene que ello afecta a su derecho a la propiedad, porque le obligan a optar por su haber jubilatorio o la remuneración que percibe por la prestación de sus servicios en el cargo que ocupa actualmente.

La citada disposición no denota vicios de inconstitucionalidad, porque reglamenta el art. 105 de la Ley Suprema, y como expresáramos más arriba, la prohibición de la doble remuneración se refiere al empleado público en servicio activo, y no a quienes se encuentran bajo el régimen jubilatorio y hayan accedido nuevamente a la función pública. En consecuencia, tal normativa no le afecta al accionante.

Por las consideraciones que anteceden, corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y en consecuencia, declarar inaplicables los arts. 16 inc. f) y 143 de la Ley N° 1626/00 "De la Función Pública"; art. 251 de la Ley de Organización Administrativa, en relación con el accionante, de acuerdo al art. 555 del CPC y desestimarla en cuanto a la impugnación de la Ley 700/96 y los arts. 4 inc. b) y 7 inc. a) del Dec. N° 14.434/01. Ordenar el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesto por AI N° 438 del 16 de abril de 2002. Es mi voto.

La Dra. Bareiro de Módica manifestó: El Sr. Ignacio Espínola Campora, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra los arts. 4 inc. b) y 7 inc. a) del Dec. N° 14.434; arts. 16 inc. f) y 143 de la Ley N° 1626/2000, art. 251 de la Ley de Organización Administrativa de 1909 y Ley N° 700/96.

Manifiesta el accionante que es jubilado de las Fuerzas Armadas de la Nación conforme lo justifica con la instrumental que acompaña a su presentación a fs. 1/2. Agrega que las disposiciones impugnadas lesionan sus derechos y garantías consagrados en la CN en los arts. 46 primera parte, 47 inc. 3), 86, 88, 92, 103 y 109. Arguye que las citadas normas legales conculcan su derecho a acceder a un cargo de la Función Pública por el hecho de haber obtenido la declaración de su derecho a la jubilación por los años de servicios al Estado, lo cual no solo es violatorio del art. 86 de la CN que garantiza el derecho a un trabajo lícito a todos los habitantes de la República, contraviniendo la prohibición de toda discriminación contemplada en el art. 88, cuando que por imperio del art. 47 inc. 3, se garantiza el acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad. Igualmente aduce, que la jubilación que por Ley se le ha acordado entró a formar parte de su patrimonio (art. 109 CN), y por lo mismo es un bien que no puede ser menoscabado como resultaría por la aplicación de los artículos impugnados.

Así las cosas, en primer lugar cabe señalar que el Dec. N° 14.434/01 era reglamentario de la Ley de Presupuesto del ejercicio fiscal 2001, en consecuencia, al momento de la presentación de esta acción ya no se encontraba vigente, por lo que esta Corte ya no puede expedirse al respecto.

Por otra parte, la Ley de Organización Administrativa N° 22/1909 en su art. 251 dispone: "Los jubilados que vuelvan a ocupar un empleo o cargo público rentado, fuese nacional o municipal, sin excepción, deberán optar entre la jubilación o la remuneración del cargo o empleo que acepten ingresando a los fondos de jubilaciones y pensiones el importe de la retribución que dejen de percibir".

La Ley N° 1626/2000, también impugnada, en su art. 16 inc. f) establece. "Están inhabilitados para ingresar a la función pública, así como para contratar con el Estado: )... f) los jubilados con jubilación completa o total de la administración pública". Y el art. 143 dispone: "Los funcionarios que se hayan acogido al régimen jubilatorio no podrán ser incorporados a la administración pública...".

En el caso de autos la cuestión fáctica expuesta, guarda relación con la aptitud legal para desempeñar función pública, a los que gozasen de jubilación obtenida mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Ley para conseguir dicho beneficio.

En relación con las condiciones requeridas para tener acceso a la función pública, el art. 47 de la CN establece: "El Estado garantizará a todos los habitantes de la República: 1)..., 2)...., 3) la igualdad para el acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad, y...". Por su parte, la Ley de la Función Pública establece en su art. 15 el procedimiento a seguirse en el proceso de demostración de la idoneidad profesional del interesado en tener acceso a la función pública. Consecuentemente, siendo la idoneidad el único requisito exigido al interesado a prestar sus servicios al Estado, no es admisible ninguna otra exigencia, sin quebrantar el referido principio de igualdad.

Además, se conculcaría el derecho al trabajo, que es erigido a la categoría de un verdadero derecho humano, que el Estado tiene la obligación de respetar, conforme a diversos documentos internacionales, de los cuales la República del Paraguay es signatario, y en consecuencia, se halla obligado a cumplir. De las consideraciones expuestas precedentemente, resulta que las disposiciones contenidas en los arts. 16 inc. f) y 143 de la Ley 1626/00 devienen inconstitucionales por atentar contra los principios consagrados por la Ley Fundamental del Estado Paraguayo, ya mencionado. Asimismo, si admitiéramos que la condición de jubilado restaría al ciudadano paraguayo la posibilidad de trabajar en la función pública tendríamos que admitir la legalidad de una discriminación, totalmente repudiada por el sistema constitucional que rige en nuestro país.

Por otro lado, si interpretamos la norma cuestionada desde el punto de vista que la misma se basa en la prohibición legal de la doble remuneración, surge que de esta disposición subyace una prohibición de percibir en forma conjunta el haber jubilatorio y el salario que corresponde al cargo para el cual ha sido contratado.

De acuerdo con autorizadas opiniones doctrinarias de tratadistas de Derecho Administrativo cabe puntualizar que el haber jubilatorio no es un favor que hace el Estado, es una devolución de los aportes que él funcionario ha hecho durante todo el tiempo que se halla establecido en la Ley. No es una remuneración o salario que el jubilado percibe por trabajos realizados. Es considerado simplemente como una deuda del Estado que tiene con el funcionario que ha pasado de la actividad a la pasividad.

El art. 105 de la CN prohíbe la doble remuneración del funcionario público al establecer que ninguna persona podrá percibir como funcionario público, más de un sueldo o remuneración simultáneamente, con excepción de los que provengan de la docencia. La norma constitucional mencionada es sumamente clara y no ofrece ninguna duda. Pero se refiere a la doble remuneración del empleado público en servicio activo y no pasivo (jubilado), estableciendo en forma precisa una excepción al referirse al salario que provenga de la docencia.

De lo expuesto precedentemente podemos sostener que, los referidos arts. 16 inc. f) y 143 son conculcatorios del art. 109 de la CN, en razón de que la jubilación constituye un patrimonio del jubilado con carácter vitalicio y ninguna autoridad puede privarle de este beneficio. Con referencia a lo expresado sobre la doble remuneración, cabe destacar que la Corte Suprema de Justicia ya se expidió con respecto a este tema, a través del Ac. y Sent. N° 554 de fecha 7 de septiembre de 2001 y las que se emitieron posteriormente con referencia a la misma cuestión.

Por otra parte, el art. 88 de la Ley Suprema establece: "No se admitirá discriminación alguna entre los trabajadores por motivos étnicos, de sexo, de edad, religión, condición social y preferencias políticas o sindicales...". Sin embargo, la disposición prevista en los mencionados arts. 16 inc. f) y 143 de la Ley N° 1626/00, contemplan una discriminación del jubilado con relación a los demás funcionarios públicos, cuando que el único requisito para acceder al cargo es la "idoneidad".

Como ya lo hemos dicho precedentemente la condición de jubilado no puede privar a la persona de prestar nuevamente sus servicios al Estado. La condición de jubilado no acredita "per se" su idoneidad a la función que pretende ejercer, si bien es cierto que dado los años de servicio a la Administración Publica, gozaran ellos de experiencia y especialización, tal circunstancia no los exime a que los mismos en igualdad de condiciones se sometan al concurso de méritos previsto para cada caso en particular. Dicho en otros términos, la calidad de jubilado no los exonera de cumplir la normativa vigente encaminada a evaluar la idoneidad para el cargo al que pretende acceder, ya que de admitirlo se presentaría una situación discriminatoria con los demás postulantes al mismo cargo, infringiéndose de esta manera los arts. 46 y 47 inc. 3 de la CN.

Finalmente, el art. 1 de la Ley N° 700/96 que reglamenta el art. 105 de la Constitución, agravia igualmente al accionante, en cuanto establece la prohibición de la doble remuneración a los funcionarios públicos. Sostiene que ello afecta su derecho a la propiedad, porque le obliga a optar por su haber jubilatorio o la remuneración que percibe por la prestación de sus servicios en el cargo que ocupa actualmente. La citada disposición no denota vicios de inconstitucionalidad, porque reglamenta el art. 105 de la Ley Suprema, y como expresáramos más arriba, la prohibición de la doble remuneración se refiere al empleado público en servicio activo que ocupa dos cargos simultáneamente, y no a quienes se encuentran bajo el régimen jubilatorio y hayan accedido nuevamente a la función pública. En consecuencia, tal normativa no le afecta al accionante.

En estas condiciones, opino que debe hacerse lugar parcialmente a la presente acción promovida, declarando la inaplicabilidad de los arts. 16 inc. f) y 143 de la Ley N° 1626/2000, así como del art. 251 de la Ley N° 22/1909, en relación con el accionante.

Así también, corresponde el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por AI N° 438 de fecha 16 de abril de 2002. Es mi voto.

El Dr. Núñez Rodríguez manifestó: Adherirse al voto del Ministro preopinante, Dr. Fretes, por los mismos fundamentos.

Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar inaplicables los arts. 16 inc. f) y 143 de la Ley N° 1626/00 "De la Función Pública" y el art. 251 de la Ley de Organización Administrativa, en relación con el accionante, de acuerdo al art. 555 del CPC. No hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida contra la Ley 700/96 y los arts. inc. b) y 7 inc. a) del Dec. N° 14.434/01. Ordenar el levantamiento de la medida de suspensión de efectos dispuesta por AI N° 438 de fecha 16 de abril de 2002. Anotar, registrar y notificar.- Antonio Fretes.- Gladys E. Bareiro de Módica.- Víctor M. Núñez Rodríguez.- Sec.: Héctor Fabián Escobar Díaz.-