DECRETO 8325/2017

Visto: La Constitución de la República del Paraguay. La Ley N° 109/1991, «Que aprueba con modificaciones el Decreto Ley N° 15 de fecha 8 de mano de 1991, “Que establece las funciones y estructura orgánica del Ministerio de Hacienda”», modificada y ampliada por la Ley N° 4394/2011. La Ley N° 1535/1999, «De Administración Financiera del Estado». La Ley N° 5098/2013, «De Responsabilidad Fiscal». El Proyecto de Ley N° 6026/2017, «Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018»; y Considerando: Que, en cumplimiento de las disposiciones establecidas en el Artículo 216 de la Constitución y en el Artículo 16 y concordantes de la Ley Nº 1535/1999, «De Administración Financiera del Estado», el Poder Ejecutivo ha presentado al Honorable Congreso Nacional, en fecha 31 de agosto de 2017, el Proyecto de Ley «Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018» con los respectivos anexos de Ingresos, Gastos, Financiamiento y Anexo del Personal. Que entre los deberes y atribuciones del Presidente de la República, enumerados en el Artículo 238 de la Constitución, se establece que: «Son deberes y atribuciones del Presidente de la República: ....4) vetar, total o parcialmente, las leyes sancionadas por el Congreso, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes; ....13) disponer la recaudación e inversión de las rentas de la República, de acuerdo con el Presupuesto General de la Nación y con las leyes, rindiendo cuenta anualmente al Congreso de su ejecución; 14) preparar y presentar a consideración de las Cámaras el proyecto anual de Presupuesto General de la Nación; ...16) los demás deberes y atribuciones que fije esta Constitución». Que dentro de la Sección II, De la formación y la sanción de las leyes, establece «Artículo 208. De la Objeción Parcial. Un proyecto de ley, parcialmente objetado por el Poder Ejecutivo, será devuelto a la Cámara de origen para su estudio y pronunciamiento sobre las objeciones. Si ésta Cámara las rechazara por mayoría absoluta, el proyecto pasará a la Cámara revisora, donde seguirá igual trámite. Sí ésta también rechazara dichas objeciones por la misma mayoría, la sanción primitiva quedará confirmada, y el Poder Ejecutivo lo promulgará y lo publicará. Si las Cámaras desistieran sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de ese año. Las objeciones podrán ser total o parcialmente aceptadas o rechazadas por ambas Cámaras del Congreso. Si las objeciones fueran total o parcialmente aceptadas, ambas Cámaras podrán decidir, por mayoría absoluta, la sanción de la parte no objetada del proyecto de ley, en cuyo caso éste deberá ser promulgado y publicado por el Poder Ejecutivo. Las objeciones serán tratadas por la Cámara de origen dentro de los sesenta días de su ingreso a la misma, y en idéntico caso por la Cámara revisora». Que el Articulo 19 de la Ley N° 1535/1999, «De Administración Financiera del Estado», establece: «Vigencia del Presupuesto General de la Nación. El ejercicio financiero o ejercicio fiscal se iniciará el 1 de enero y finalizará el 31 de diciembre de cada año. En las situaciones previstas por el Artículo 217 de la Constitución Nacional seguirá vigente el presupuesto del Ejercicio Fiscal en curso. También seguirá vigente el presupuesto del Ejercicio Fiscal en curso: a) durante la tramitación de la objeción parcial o total por el Poder Ejecutivo del Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación sancionado por el Congreso; b) cuando, aceptada la objeción parcial por el Congreso, éste no decidiera sancionar la parte no objetada de dicho proyecto: y c) cuando, producida la objeción total, ambas Cámaras no confirmaran la sanción inicial del Congreso».

Que respecto de la facultad constitucional del Poder Ejecutivo de vetar, total o parcialmente, el proyecto de Ley de Presupuesto sancionado por el Poder Legislativo, la Corte Suprema de Justicia, en el Acuerdo y Sentencia N° 81/2017 sostiene: «...Así pues, si examinamos la ubicación de los artículos que versan sobre la Ley de Presupuesto General de la Nación, vemos que los mismos están insertos en el Título II “De la estructura y de la organización del Estado”, Capítulo I “Del Poder Legislativo”, Sección II “De la Formación y Sanción de las Leyes”. Dichos artículos se encuentran ubicados en el Capítulo correspondiente al Poder Legislativo y, específicamente, en la sección relativa a la formación y sanción de las leyes; empero, se sabe, y ya lo hemos señalado, nuestro sistema legislativo no se agola en el Congreso Nacional, sino que también dispone la intervención del Poder Ejecutivo (vide: Art: 204, 208, 209, 213 y 214). En simples palabras, para que una Ley tenga carácter obligatorio en nuestro país, además de la sanción del Congreso Nacional, debe contar con la promulgación del Presidente de la República.- Lógicamente, no resultaría armónico que la Constitución consagre una atribución específica del Presidente de la República dentro del grupo de normas que versan sobre el Congreso Nacional. Entonces, la ubicación de las normas interpretadas orienta la labor hermenéutica hacia la armonización contextúa y sistemática, es decir, hacia la ponderación de normas que permitan arribar a una conclusión coherente con el sistema. En ese afán, dentro del Título II “De la Estructura y de la Organización del Estado”, Capítulo II “Del Poder Ejecutivo”, Sección I “Del Presidente de la República y del Vicepresidente”, se encuentra el ya mencionado Art. 238 que estatuye: “Son deberes y atribuciones de quien ejerce la Presidencia de la República: ...4) vetar, total o parcialmente las leyes sancionadas por el Congreso, formulando las observaciones u objeciones que estime conveniente;... 12) proponer al Congreso proyectos de Ley, los cuales podrán ser presentados con solicitud de urgente consideración, en los términos establecidos en esta Constitución”; El inciso 4), que legisla sobre la potestad del Presidente de la República de vetar leyes sancionadas, es concordante y se encuentra vinculado a los Art. 208 y 209 de la Carta Fundamental, los cuales determinan el procedimiento a seguir en el seno de las Cámaras del Congreso Nacional, en caso de objeción, total o parcial, de un proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo. Demás está decir que estas dos normas se encuentran dentro del capítulo referente al Poder Legislativo, y en la sección relativa a la Formación y Sanción de las Leyes, los cuales, interpretados armónicamente, encuentran su completitud con el aludido inciso 4) del Art. 238. Es claro, pues, que la propia sistemática de la Constitución esclarece la tarea hermenéutica.- En cuanto al inciso 12), que legisla sobre la iniciativa legislativa del Presidente de la República, el mismo es concordante y se hedía vinculado con los Art. 203, 210 y con el inciso 3) del propio 238. Ello supone, a las claras, que la Constitución no desconoce, sino que expresamente admite, la posibilidad de que un proyecto de ley pueda iniciar y culminar, ya sea mediante promulgación, ya sea mediante el veto, en el Poder Ejecutivo. En este derrotero, el procedimiento especial previsto para el estudio y la sanción de la Ley de Presupuesto General de la Nación de ninguna manera puede considerarse desvinculado de todo el sistema de formación, sanción y promulgación de las leyes, sino que debe entenderse integrado al mismo, de manera sistemática y armónica; ello, por supuesto, sin perjuicio de sus particularidades.

Es, por tanto, la potestad del Poder Ejecutivo de vetar u objetar cualquier proyecto de ley - potestad que el Art. 19 de la Ley N° 1.535/99 “De Administración Financiera del Estado” viene a explicitar y desarrollar reglamentariamente - la cual, a tenor del Art. 217 (segunda hipótesis) de la Constitución, trae aparejada la prórroga de la vigencia de la Ley de Presupuesto General de la Nación para el ejercicio fiscal siguiente. En efecto, el Art 19 de la Ley N° 1.535/99 textualmente expresa: “Vigencia del Presupuesto General de la Nación. El Ejercicio financiero o ejercicio fiscal se iniciará el 1 ele enero y finalizará el 31 de diciembre de cada año. En las situaciones previstas por el Articulo 217 de la Constitución Nacional seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso. También seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso: a) durante la tramitación de la objeción parcial o total por el Poder Ejecutivo del Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación sancionado por el Congreso; b) cuando, aceptada la objeción parcial por el Congreso, éste no decidiera sancionar la parte no objetada de dicho proyecto; y c) cuando, producida la objeción total, ambas Cámaras no confirmaran la sanción inicial del Congreso”. El artículo transcripto de la Ley N° 1.535/99, concordante con el Art. 217 de la Constitución, abarca las hipótesis por las cuales, eventualmente, y encontrarse en la situación anormal de carecer de una Ley de Presupuesto General de la Nación aprobada al cierre del ejercicio fiscal, conforme los delineamientos y procedimientos habituales establecidos en el Art. 216 también señalado. Además, el Art. 19 de la Ley de Administración Financiera del Estado presenta el claro instructivo de que, sea cual fuere la causa, en ningún supuesto el Estado puede funcionar sin una Ley de Presupuesto General de la Nación, obviamente...». Que tener un presupuesto realizable y financiable sobre la base de la capacidad real de generación de ingresos públicos es crucial para la credibilidad de la política fiscal, lo cual termina siendo fundamental para el desarrollo del país. Hemos venido construyendo esta credibilidad a nivel nacional e internacional, sustentando en una mayor transparencia y responsabilidad en la administración de las Finanzas Públicas. Que el proyecto de Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018 (PGN 2018), elaborado por el Poder Ejecutivo ha dado cumplimiento a lo establecido en el Artículo 9o de la Ley N° 5098/2013, «De Responsabilidad Fiscal» (LRF) sobre las reglas macrofiscales que deben ser observadas al momento de la elaboración y aprobación del presupuesto. La LRF ha sido impulsada y sancionada con el apoyo de la sociedad y del Congreso Nacional, lo cual representa un pacto social en pos de asegurar una política fiscal responsable. Que el Congreso Nacional ha aprobado un proyecto de Presupuesto para el 2018 que contiene un desfinanciamiento de aproximadamente cuarenta millones de dólares de los Estados Unidos de América (US$ 40.000.000.-), por encima de lo propuesto por el Poder Ejecutivo para los gastos financiados con Recursos del Tesoro (impuestos), destinados principalmente a gastos en salarios, haciendo más rígido el presupuesto y, por ende, restando recursos al financiamiento de las políticas públicas tendientes a la entrega de bienes y servicios finales a todos los ciudadanos, y de protección social a la población más vulnerable, que se constituyen en funciones esenciales del Estado. Además, la sanción de un Presupuesto desfinanciado resta previsibilidad y confianza hacia la política fiscal, lo que puede traducirse en una reducción de la calificación de riesgo soberano, de la inversión privada y del crecimiento económico.

Que la capacidad de solventar los compromisos asumidos en el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018 se encuentran en riesgo, considerando los recientes fallos de la Corte Suprema de Justicia en materia tributaria, como la inconstitucionalidad sobre el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a las Cooperativas, que afectarán de manera significativa la sostenibilidad de las cuentas públicas en el futuro. Que entendemos los reclamos de todos los sectores en materia salarial, puesto que muchos de ellos son reivindicaciones justas, pero no debemos de olvidar que el centro de las políticas públicas debe ser el ciudadano y, principalmente, aquel más vulnerable o menos favorecido con quién el Estado tiene el compromiso de generar las oportunidades que le permitan una vida digna. Que en el caso de los incrementos otorgados en el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social agudizan las inequidades existentes entre funcionarios con igual responsabilidad y carga horaria. Que el Poder Ejecutivo asume el compromiso de trabajar en el primer semestre del 2018, en caso de ser aceptada la presente objeción parcial, en el ordenamiento y equiparación salarial que permitan dignificar justificadamente la tarea de los funcionarios del sector de la salud pública, incluyendo en este trabajo al Hospital de Clínicas. Que el cuatro por ciento (4%) adicional aprobado para el sector docente del Ministerio de Educación y Ciencias sobrepasa las estimaciones de ingresos realizadas por el Poder Ejecutivo e ignora la propuesta financieramente sostenible de incrementos graduales para cumplir con el Salario Básico Profesional para este sector que, por un lado, ya ha sido beneficiado en el 2017 con incrementos por encima de cualquier otro estamento del sector público y, por otro lado, sería nuevamente beneficiario de un treinta por ciento (30%) de la recaudación tributaria adicional prevista para el 2018 en la propuesta del Poder Ejecutivo. Que la objeción parcial se constituye en la decisión más responsable y justa, dada la capacidad real del Fisco y el hecho de que el presupuesto sancionado prioriza a sectores que hoy cuentan con un ingreso asegurado, en detrimento de los más necesitados de la población (sectores vulnerables, adultos mayores en situación de pobreza, enfermos, la ciudadanía en general) que esperan también ser atendidos por el Estado. Que el incremento otorgado al personal de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) no responde a criterios técnicos al aprobarse una suma nominal para un grupo de funcionarios de acuerdo a su nivel salarial, afectando al plan de carreras con que cuenta actualmente la ANDE; además, resta recursos a las inversiones necesarias en materia de transmisión para fortalecer el sistema eléctrico nacional, compromiso que fuera asumido con la ciudadanía al inicio de este año al momento de aprobarse el ajuste de las tarifas de energía eléctrica. Que la aprobación de un aumento salarial del doce por ciento (12%) para la Industria Nacional del Cemento (INC), se constituye en incumplimiento de una de las reglas establecidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal. Asimismo, la entidad no cuenta con una capacidad financiera suficiente para hacer frente a este nuevo requerimiento. Que las Empresas Públicas, si bien generan sus propios ingresos por la venta de los bienes o servicios que producen, son propiedad del Estado y no pueden desprenderse de las políticas salariales aplicadas a las demás entidades públicas. Además, toda autorización de incremento salarial debe estar sustentado en informes técnicos que tomen en cuenta la eficiencia y productividad de las mismas, y que no generen un impacto negativo sobre el normal funcionamiento o sus planes de inversión y negocios.

Que el Proyecto del Poder Ejecutivo en materia de descuentos para los funcionarios públicos, establecía un tope del cincuenta por ciento (50%) sustentado en la reducción gradual de los porcentajes a ser descontados a los mismos, previendo el impacto económico de la aplicación de dichos descuentos. La reducción inmediata al veinticinco por ciento (25%) como lo establece el Proyecto de Ley sancionado podría generar una distorsión en el mercado financiero y comercial, en perjuicio al funcionario como sujeto activo del crédito. Que, en base a todo lo expuesto anteriormente, la objeción parcial al Anexo del Personal sancionado en el Proyecto de Ley N° 6026/2017, «Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018», es a los efectos de reducir el monto de los aumentos autorizados por el Congreso Nacional por encima de los valores y porcentajes financieramente sostenibles para el Estado, resguardando la sostenibilidad de las finanzas públicas y salvaguardando la continuidad de los programas sociales. Que la objeción parcial del Anexo del Persona! conlleva montos que al ser objetados parcialmente afectan la programación de ingresos, gastos y financiamiento aprobados en los artículos 1°, 2°, 3º y 164, inciso a), del Proyecto de Ley N° 6026/2017. Consecuentemente, cíe aceptarse la objeción parcial, la misma implicará una automática reducción de los montos objetados quedando, por ende, consolidados los ingresos, gastos y la distribución por finalidad y funciones, conforme a los Anexos que se adjuntan al presente Decreto, por efecto del principio del equilibrio presupuestario establecido en el Artículo 6° de la Ley N° 1535/1999, «De Administración Financiera del Estado». Que la Abogacía del Tesoro del Ministerio de Hacienda se ha expedido en los términos del dictamen N° 2121 de fecha 29 de diciembre de 2017. Que, ante estas circunstancias, al Poder Ejecutivo no le resta otra opción que vetar parcialmente el citado proyecto de Ley en lo que respecta a lo establecido en el Artículo 59, así como a los incrementos mencionados precedentemente. POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY DECRETA:

Artículo 1º.- Objetase parcialmente el Artículo 2° del Proyecto de Ley N° 6026/2017, «Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018», sancionado por el Honorable Congreso Nacional, en lo que respecta a los aumentos incorporados en el Anexo del Personal aprobado en el Artículo 164, inciso b), del mencionado Proyecto de Ley, conforme a los fundamentos expuestos en el Considerando de este Decreto, para los aumentos acordes al siguiente detalle:

I. Administración Central

12 00 Poder Ejecutivo.

12 07 Ministerio de Educación y Ciencias, en un porcentaje de cuatro por ciento (4%).

12 08 Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, en un porcentaje de hasta el treinta por ciento (30%) para el Tipo de Presupuesto 2 Programas de Acción: Programa 1 Servicios Sociales de Calidad: Unidades Responsables 66 Hospital General Pediátrico y 77 Hospital del Trauma «Manuel Giagni»; Programa 2 Habitat adecuado y sostenible, Unidad Responsable 3 Control y Vigilancia de enfermedades transmisibles; y en ocho por ciento (8%) para los demás Programas de la Entidad.

II. Entidades Descentralizadas

25 00 Empresas Públicas.

25 02 Administración Nacional de Electricidad, en seiscientos mil guaraníes (Gs. 600.000.-) en las categorías presupuestarias inferiores a once millones ochocientos cincuenta y cinco mil doscientos guaraníes (Gs. 11.855.200.-).

25 07 Industria Nacional del Cemento, en un porcentaje del doce por ciento (12%).

Art. 2°- Objetase el Artículo 59 del Proyecto de Ley N° 6026/2017, «Que aprueba el Presupuesto General de la Nación para el Ejercicio Fiscal 2018» sancionado por el Honorable Congreso Nacional, conforme a los fundamentos expuestos en el Considerando de este Decreto.

Art. 3º.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el Proyecto de Ley N° 6026/2017, objetado parcialmente para el estudio y pronunciamiento sobre las objeciones realizadas a tenor de lo que prescribe el Artículo 208 y concordantes de la Constitución, con los Anexos adecuados a lo establecido en el Artículo 1° de este Decreto.

Art. 4°.- El presente Decreto será refrendado por la Ministra de Hacienda.

Art. 5º.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial

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