Corte Suprema de Justicia del Paraguay, Sala Constitucional2016-09-02PY/JUR/510/2016
Carátula
Asunción, setiembre 2 de 2016
¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?
Opinión
Fretes
El Dr. Fretes dijo: Se presenta la Sra. C. M. E. V., por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, a fin de promover Acción de Inconstitucionalidad contra el art. 60 inc. o) de la Ley N° 1626/2000 “De la Función Pública” y contra el art. 9, inc. c) de la Ley del Comerciante, alegando la conculcación de disposiciones constitucionales.
Así, y en concordancia con el art. 102 de la CN que legitima constitucionalmente a la Ley N° 1626/2000 en la parte que dispone: los derechos laborales de los funcionarios y de los empleados públicos. Los funcionarios y los empleados públicos gozan de los derechos establecidos en esta Constitución en la sección de derechos laborales, en un régimen uniforme para las distintas carreras, dentro de los límites establecidos por la ley...”. Vemos aquí que la Constitución escuetamente se refiere a los derechos laborales de los cuales gozan los funcionarios públicos, pero que a la vez permite que sean otras las leyes especiales las que amplíen, desarrollen y reglamenten el contenido de la misma.
En cuanto al art. 9 inc. c) de la Ley N° 1034/83 del Comerciante que textualmente dispone: “No pueden ejercer el comercio por incompatibilidad de Estado: ...c) los funcionarios públicos, conforme a las disposiciones de la Ley N° 200/70”. Es oportuno señalar que la Ley 200/70 que establecía el estatuto del funcionario público, ha perdido vigencia al ser derogada por la Ley 1626/2000 “De la Función Pública” por lo que un pronunciamiento de esta Corte sobre dicha disposición resultaría ineficaz y carente de interés práctico.
Por los motivos expuestos precedentemente, no corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad. Es mi voto.
Bareiro de Módica
Es de recordar que los funcionarios públicos tienen el deber de desempeñarse con eficiencia, diligencia, corrección y disciplina (art. 57 inc. c) de la Ley N° 1626/00) conductas que podrían ser cumplidas con dificultad ante una acumulación de actividades que contraponga el interés particular sobre el general y sea inconciliable con la naturaleza del cargo que ocupa en la administración pública.
La accionante ejerce una función encomendada por el Estado bajo unas características propias y leyes propias que regulan dicha relación laboral, así queda determinado por el art. 101 de la CN que dice: “Los funcionarios y los empleados públicos están al servicio del país”. Es este el fundamento principal en torno al cual gira la situación de los funcionarios públicos permanentes, quienes fon nombrados y remunerados para cumplir una función pública en exclusividad. Gozan de los derechos reconocidos por la Constitución y por la ley que reglamenta las distintas carreras, y en tal sentido, compelidos al cumplimiento de sus funciones dentro del marco legal de limitada discrecionalidad (art. 102 de la CN).
El ejercicio de la función pública se desenvuelve bajo las siguientes características: 1) Está al servicio del Estado y la comunidad (art. 101 de la CN), 2) ejerce sus funciones en la forma prevista en la Constitución y las leyes, 3) no puede desarrollar funciones distintas a las previstas en la Constitución y las leyes (principio de legalidad); y 4) su responsabilidad por desempeño en el cargo se determina por la Constitución y las leyes.
De lo expuesto podemos deducir que los actos públicos se presumen constitucionales en tanto y en cuanto, mediante una interpretación razonable de la Constitución, puedan ser armonizados con ésta. Y entendemos por razonable a lo opuesto a lo arbitrario, y significa: conforme a la razón, justo, moderado, prudente, todo lo cual puede ser resumido: con arreglo a lo que dicte el sentido común. El principio de razonabilidad tiene como finalidad preservar el valor justicia, y ello en un doble sentido: tanto en cuanto justicia material, como en cuanto ese valor justicia está incorporado formalmente a la Constitución.
Que en suma, no encuentro fundamentos suficientes que autoricen a suponer la inconstitucionalidad de la normativa impugnada, en razón de que la misma no constituye una violación de ninguna garantía ni principio de rango constitucional, por lo que opino que corresponde rechazar la presente acción de inconstitucionalidad. Es mi voto.
Adhesión
Peña Candia
La Dra. Peña Candia manifestó: Adherirse a los votos de los Ministros, Dres. Fretes y Bareiro de Módica, por los mismos fundamentos.
Resuelve
Por los méritos del Acuerdo que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional. Resuelve: No hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida. Anotar, registrar y notificar.- Antonio Fretes.- Gladys Bareiro de Módica.- Miryam Peña Candia.- Sec.: Arnaldo Levera.-
De la documentación acompañada surge que la misma se desempeña como funcionaría permanente del Tribunal Superior de Justicia Electoral, en el cargo de Directora de la Dirección de Evaluación y Análisis Administrativo.
Manifiesta que la ley impugnada viola normas y principios constitucionales, lesionando en consecuencia derechos otorgados y reconocidos por la Carta Magna, en los arts. 46, 47, 86, 87, y 107 de la CN. Expresa que resulta a todas luces injusto que la cuestionada ley limite o restrinja la libertad de trabajar en la profesión de Comerciante por el solo hecho de ser Funcionario Público.
El art. 60 de la Ley de la Función Pública en su inciso atacado dispone: “Queda prohibido al funcionario, sin perjuicio de lo que se establezca en los reglamentos respectivos: o) ejercer una industria o comercio relacionado con las actividades del organismo o entidad del Estado en que presta servicio, sea personalmente o como socio o miembro de la dirección, administración o sindicatura de sociedades con fines de lucro. También es incompatible con toda ocupación que no pueda conciliarse con las obligaciones o la dignidad del cargo...”.
Resulta oportuno señalar que la incompatibilidad impuesta al ejercicio de las funciones de la recurrente, es una exigencia derivada de la importancia y dedicación que el cargo público exige. Rohr señala que es necesaria una ética especial que presione el comportamiento de los funcionarios públicos, ya que administran al pueblo en su nombre (Rohr, J.A.: Ethics for Bureacrats, Indiana, 1978). La prohibición es una garantía para el cumplimiento imparcial, transparente y confiable de la función; y a la vez, una valla ante posibles conflictos de intereses. En el caso de autos, no se les prohíbe trabajar. Pueden hacerlo en diversas actividades lícitas (art. 14 CT), pero la ley puede impedir la ejecución de aquellos en los que están comprometidos los intereses generales de la nación o derechos de terceros preestablecidos por la ley.
Supongo plenamente justificada la incompatibilidad mencionada con cualquier trabajo que pueda menoscabar el estricto cumplimiento de las obligaciones de un funcionario público, teniendo en cuenta que las funciones a su cargo que deben ser cumplidas con responsabilidad e imparcialidad. Incluso, está plenamente justificada desde una perspectiva de justicia social en el reparto del empleo público.
De admitirse la pretensión de la accionante, obviamente iría en desmedro de la Administración Pública ya que resultaría difícil por no decir imposible, poder cumplir a cabalidad y con eficiencia ambas fruiciones dado que el horario laboral prácticamente sería el mismo, es decir, se superpondrían sus labores -y eventualmente hasta sus intereses- en ambos supuestos.
El problema que aqueja a la misma en realidad podría ser otro: la exigüidad de la compensación económica en la función pública, que compele al servidor público a buscar otros ingresos con los cuales satisfacer las exigencias de la vida, en el particular entorno que les corresponde vivir. Pero, obviamente, este no es tema puesto a decisión.
La Dra. Bareiro de Módica manifestó: La Sra. C. M. E. V., por sus propios derechos y bajo patrocinio de abogada, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el art. 60 inc. o) de la Ley N° 1626/2000 “De la Función Pública” y el art. 9 inc. c) de la Ley N° 1034/83 “Del Comerciante”. Para el efecto acompaña debidamente las instrumentales agregadas a autos (fs. 2/5) de las que se desprende su calidad de funcionaria permanente del Tribunal Superior de Justicia Electoral.
Alega la accionante que se encuentran vulnerados los arts. 46, 47, 86, 87, 107 de la CN, y fundamenta su acción diciendo, entre otras cosas, que: “... por el mero hecho de ser funcionario y vender un producto o servicio comercial al Estado, no se atenta en absoluto contra norma alguna constitucional”.
A los efectos de arribar a una solución razonada de la existencia o no de violaciones de normas constitucionales, es necesario traer a colación lo dispuesto por las normas impugnadas:
El art. 60 inc. o) de la Ley N° 1626/2000 dice: “Queda prohibido al funcionario, sin perjuicio de lo que se establezca en los reglamentos respectivos: o) Ejercer una industria o comercio relacionado con las actividades del organismo o entidad del Estado en que presta servicio, sea personalmente o como socio o miembro de la dirección, administración o sindicatura de sociedades con fines de lucro. También es incompatible con toda ocupación que no pueda conciliarse con las obligaciones o la dignidad del cargo”.
El art. 9 inc. c) de la Ley N° 1034/83 dice: “No pueden ejercer el comercio por incompatibilidad:... c) Los funcionarios públicos, conforme a las disposiciones de la Ley N° 200/70...”.
Es oportuno aclarar que las disposiciones previstas en la Ley N° 200/70 han perdido total virtualidad, en razón de haber sido la misma derogada expresamente por la Ley N° 1626/00, por lo tanto la accionante no se encuentra legitimada a los efectos de la impugnación del art. 9 inc. c) de la Ley N° 1034/83 y en consecuencia no corresponde su análisis.
Es de entender que la “incompatibilidad” impuesta por la Ley “De la Función Pública”, es una exigencia derivada de la importancia y dedicación que el cargo público demanda, proveniente del principio de “Probidad Administrativa” prevista en el art. 57 inc. g) de la Ley N° 1626/00 que dice: “Son obligaciones del funcionario público, sin perjuicio de lo que se establezca en los reglamentos internos de los respectivos organismos o entidades del Estado, las siguientes: ...g) Observar estrictamente el principio de probidad administrativa, que implica una conducta honesta y leal en el desempeño de su cargo, con preeminencia del interés público sobre el privado;...”.
El principio de “Probidad Administrativa” consiste así en la observancia de una conducta funcionaría intachable, y un desempeño honesto y leal de la función o cargo, con preeminencia del interés general sobre el particular. Esto es así, en cumplimiento a lo exigido por la CN en su art. 128 que dice: “En ningún caso el interés de los particulares primará sobre el interés general. Todos los habitantes deben colaborar en bien del país, prestando los servicios y desempeñando las funciones definidas como carga pública, que determinen esta Constitución y la ley”.
Dicha incompatibilidad responde a la necesidad de mantener la probidad del servidor público en el ejercicio de sus funciones, imposibilitando el desempeño simultáneo de dos cargos o actividades que puedan poner en peligro la transparencia del desarrollo de la función pública.
Lo pretendido por la Ley N° 1626/00 es sin duda alguna evitar la creación de situaciones de conflicto entre intereses públicos y privados, es decir, entre los intereses del Estado, sus dependencias o instituciones, y los intereses particulares representados por el funcionario desleal, evitando de esta manera que el funcionario público sea Juez y parte de los intereses que representa.
La prohibición es pues una garantía para el cumplimiento imparcial, transparente y confiable de la función pública; y a la vez, una valla ante posibles conflictos de intereses. En el caso de autos, a la accionante no se le prohíbe trabajar. Puede trabajar en muchísimas actividades lícitas. El trabajo es protegido a nivel constitucional, al igual que se garantiza a los habitantes de la República el derecho a elegir libremente su trabajo, profesión u oficio, ello se desprende de lo previsto en el art. 86 “Del Derecho al Trabajo” de la Constitución que reza: “Todos los habitantes de la República tienen derecho a un trabajo lícito, libremente escogido”, sin olvidar lo dispuesto también por el art. 107 “De la Libertad de concurrencia” de la Ley Suprema que dice: “Toda persona tiene derecho a dedicarse a la actividad económica lícita de su preferencia...”, con lo cual podemos avizorar una alternativa al reclamo de la accionante y entender que ello no le habilita a acumular en un mismo agente dos o más empleos considerados inconciliables “con las obligaciones o la dignidad del cargo”.
Por tanto, es de resaltar que el régimen de incompatibilidad establecido por nuestro sistema jurídico, lejos de ser inconstitucional, es absolutamente racional, lógico, ético y práctico.
La doctrina señala que, no mediando una clara incompatibilidad entre la norma impugnada y la Ley Fundamental, toda duda debe resolverse a favor de la aplicación de la ley, la cual, como dijimos, se presume constitucional. Manifiesta Linares Quintana, haciendo colación a un fallo de la Corte Suprema de Argentina, que “para que una ley debidamente sancionada y promulgada sea declarada ineficaz por razón de inconstitucionalidad, se requiere que las disposiciones de una y otra ley sean absolutamente incompatibles... Lo contrario significaría desequilibrar el sistema institucional de los tres Poderes, fundado, no en la posibilidad de que cada uno de ellos actúe obstruyendo la función de los otros, sino que lo haga con la armonía que exige el cumplimiento de los fines del Estado...” (Linares Quintana, Tratado de Interpretación Constitucional, P. 588-589).