Acción de Inconstitucionalidad contra la ley N° 814 "Que autoriza al Banco Central del Paraguay a cancelar las acreencias de ahorristas y acreedores de los Bancos y demás financieras intervenidas y al Poder Ejecutivo a emitir bonos" (Ac. y Sent. N° 569)

Asunción, 26 de diciembre de 1996.

¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida?

A la cuestión planteada, el doctor Paciello Candia dijo: 1. El Poder Ejecutivo deduce acción de inconstitucionalidad contra la Ley N° 814, por virtud de la cual se dispone que el Banco Central del Paraguay procederá a "cancelar" documentos emitidos por entidades financieras intervenidas "sin registro contable", así como otros documentos emitidos por los directores y administradores de las mismas también "no contabilizados".

Para que el Banco Central haga frente a esta obligación no contraída en sus operaciones regulares, pero que le es impuesta por la ley impugnada, se dispone en su art. 2°, que el Poder Ejecutivo emitirá y entregará bonos del Tesoro Nacional hasta el total de las sumas "canceladas" por el Banco. Se dispone, además, que el Ministerio de Hacienda se subrogará en todos los derechos y acciones de los créditos cancelados.

2. Es evidente que la operación dispuesta por la ley impugnada no se corresponde con el cometido que constitucionalmente le es asignado al Banco. Este tiene a su cargo exclusivo la emisión monetaria y participa de la formulación de las políticas monetarias, crediticia y cambiaria siendo responsable de su ejecución y desarrollo. Le es prohibido acordar ninguna clase de crédito, salvo adelantos de corto plazo al gobierno, teniendo en contrapartida los ingresos que necesariamente este recaudará en el año respectivo en concepto de tributos contemplados en el Presupuesto de la Nación.

3. Nadie discute las finalidades loables que pudieron haber inspirado a los legisladores para la sanción de tal ley. Pero el mismo propósito debe buscarse por otras vías, tales como la constitución de fondos de solidaridad o similares, conforme a técnicas financieras apropiadas, pero de ninguna manera interfiriendo en los cometidos específicos del Banco Central que le están asignados por la Constitución.

A esta consideración, de suyo grave, se suma la circunstancia de que pese a haberse recabado por esta Corte la determinación de lo obrado por una supuesta comisión que realizó el censo de presuntos damnificados por el delito de personas debidamente identificadas, aquí no se ha allegado testimonio alguno, ni la ley cuida de este detalle fundamental, porque si grave es cargar con obligaciones de terceros, mucho más grave resulta cuando tales obligaciones no se hallan determinadas. No es posible que nadie obligue al Estado a asumir obligaciones por cuantías y beneficiarios indeterminados.

En este sentido resalto el hecho que hace la justicia misma de la ley, cual es el de que una es la situación de una persona con modestos recursos que ha ahorrado dos o cinco millones de guaraníes, y otra, muy diferente la de las personas que al amparo de una desenfrenada especulación contribuyeron al desastre financiero negociando con centenares de millones de guaraníes y alzándose con crecidos intereses sin ni siquiera tributar impuestos. Un elemental principio de justicia nos previene que a los iguales debe tratarse de manera semejante, pero que es injusto tratar como iguales a quienes son diferentes.

Estimo, en este sentido, que la ley no resulta todo lo previsora que cabría esperar.

4. En síntesis, no me asiste la menor duda respecto de que la ley vulnera las disposiciones constitucionales relativas a las funciones que debe cumplir el Banco Central del Paraguay. A lo expresado corresponde agregar que las obligaciones que se asumen por el Estado no se encuentran determinadas cuando menos en su cuantía. Tampoco se legislan recaudos para impedir que cuanto pretende ser una expresión de solidaridad, no resulte el vehículo para la consumación de otras actividades fraudulentas.

En tales circunstancias, en mi concepto, no existe otra alternativa que hacer lugar a la acción intentada. Así voto.

A su turno el doctor Sapena Brugada dijo: Que no estoy seguro de que el "caso" de autos constituya un "caso concreto" en los términos del art. 260 de la Constitución Nacional. Un caso conflictivo con dos partes con intereses contrapuestos. Por supuesto están los beneficiarios finales de la Ley cuestionada (los ahorristas afectados), pero estos, directamente, no son parte de este juicio. El Poder Ejecutivo vetó una ley del Congreso y habiendo éste rechazado tal objeción prosigue la lucha alegando el primero la inconstitucionalidad de la ley anteriormente objetada. Demandan conjuntamente el Ministerio de Hacienda y el Banco Central del Paraguay con el "patrocinio" del Procurador General de la República. No me imagino un caso en el cual el "Procurador General" es "patrocinante" salvo éste, por supuesto, en el que no puede representar al Estado paraguayo porque tácitamente continúa la discusión entre ambos Poderes. Por otra parte, la ley cuestionada fue finalmente promulgada por el Poder Ejecutivo (aunque sea contra su voluntad) y esta promulgación lo obliga (por la Constitución Nacional) con la misma amplitud que cuando no fue objetada.

No debemos confundir esta situación con la que se puede dar en otros países donde la minoría puede solicitar al Tribunal o sala constitucional su opinión previa a la sanción de la ley o el Tribunal está autorizado a emitirla en abstracto.

¿Cuáles son las normas constitucionales supuestamente violadas? Se cita el art. 285 que califica al Banco Central de "organismo técnico" y le atribuye la exclusividad de la emisión monetaria. Fruto de una batalla campal en la Convención Nacional Constituyente el artículo es confuso, pero el mismo considera a la Banca Central "ejecutora de la política crediticia" y la ley que lo reglamenta incluye entre sus atribuciones la de "actuar como banquero y Agente financiero del Estado (art. 4 inc. e de la vigente y art. 110 de la antigua ley).

Acá se trata, para mí, de una suposición errónea que interesa aclarar por cuanto se pretende responsabilizar al Poder Judicial de un tema finiquitado y en el que nada tiene que decir. Los Poderes "co-legisladores" son el Poder Legislativo y el Ejecutivo (aunque este segundo haya objetado la ley pues tal es el procedimiento constitucional y su fruto es una ley completa que lo obliga a cumplirla como si no lo hubiera vetado). Podría creerse que es un honor que uno de los tres poderes "eleve" su discusión en alzada a la Corte, pero no si se trata simplemente de transferir culpa o dividir responsabilidad. El Poder Judicial no puede revocar ni mejorar una ley debidamente sancionada y promulgada con el minucioso cumplimiento de todos los trámites constitucionales.

De todos modos no sería justo concluir este voto sin decir que la ley cuestionada dista mucho de ser un dislate populista y contiene en cambio un mecanismo técnico correcto para evitar que el Banco Central cargue con el perjuicio. También es apto el mecanismo para evitar que los verdaderos culpables se liberen del daño causado, pues el Ministerio de Hacienda, por el art. 3 de la ley debe subrogarse "en todos los derechos y acciones que correspondan a los titulares de los créditos cancelados y el art. 4° lo obliga a tomar recaudos para ejecutar los bienes de las propias entidades financieras cuyo administradores, directores o ejecutivos suscribieron dichos documentos".

Sólo queda pues preguntarnos si es inconstitucional que el Estado paraguayo asuma la responsabilidad de pagar parcial o totalmente a los ahorristas defraudados. Coincido totalmente con el Fiscal General en cuanto a la responsabilidad subsidiaria del Estado. Rescato la explicación dada por el Senador Evelio Fernández en las audiencias de la Cámara de Senadores: se confunde la responsabilidad por actos ilícitos con la responsabilidad civil del Estado la cual es ilimitada como la de cualquier persona civil, ya que estamos en un Estado de Derecho. Yo agrego algo más: ninguna interpretación constitucional puede prohibir al Estado que asuma por propia voluntad una obligación, aunque sea de Derecho Natural, cuando nos hallamos ante actos antijurídicos o ilícitos que perjudicaron a centenares de personas bajo la vista y paciencia de las autoridades supuestamente encargadas de protegerlas. Si se pudiera invocar la Constitución para ello, el Estado de Derecho sería un sistema perverso e indigno de nuestra profesión y de nuestra magistratura.

A su turno el doctor Lezcano Claude manifestó que se adhiere al voto del doctor Sapena Brugada por los mismos fundamentos.

Por los méritos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia, sala Constitucional, resuelve: Rechazar la acción de inconstitucionalidad intentada.

Luis Lezcano Claude; Raúl Sapena Brugada; Oscar Paciello Candia; (Sec. Fabián Escobar Díaz).

N. de la R. El voto en mayoría olvida el principio fundamental según el cual la función pública debe ejercerse dentro del marco de la ley. No rige en el Derecho Público el principio consagrado en el art. 9 de la CN, según el cual "Nadie está obligado a hacer lo que la ley no ordena ni privado de lo que ella no prohíbe". Se advierte, sin embargo, el esfuerzo realizado por los Ministros Sapena Brugada y Lezcano Claude para salvar este obstáculo tratando de interpretar que en el caso el BCP no acuerda un crédito, limitándose a fungir de Agente Financiero y Banquero del Estado. No obstante este esfuerzo, no puede negarse que la ley obliga al Banco Central del Paraguay (contra el texto claro del art. 286 de la CN) a anticipar los fondos necesarios (lo que técnicamente es un préstamo = crédito) para pagar créditos de personas (físicas o jurídicas) no integradas al sistema monetario o financiero nacional (expresamente prohibido), sin contar con recursos presupuestados (también prohibido), y sin que el caso haya sido declarado de emergencia nacional, por resolución fundada del Poder Ejecutivo y acuerdo de la Cámara de Senadores (único caso permitido). Esta Redacción comparte el criterio del Ministro Paciello que reconoce en la ley el vicio de inconstitucionalidad derivado de la imposición legislativa al BCP de obligaciones que le están expresamente prohibidas por la Constitución Nacional.