DECRETO 2230/2019

Visto: El proyecto de ley N° 6349/2019, «Que establece el programa “Ñane energía” con recursos de las entidades binacionales, Itaipú y Yacyretá », sancionado por el Honorable Congreso Nacional el 4 de julio de 2019 y recibido en la Presidencia de la República el 11 de julio del corriente año; y Considerando: Que la Constitución de la República del Paraguay, en su artículo 238.4, dispone que el Presidente de la República tiene la atribución de vetar, total o parcialmente, las leyes sancionadas por el Congreso, formulando las observaciones u objeciones que estime convenientes. Que a criterio del Poder Ejecutivo existen fundamentos suficientes para la objeción total del proyecto de Ley N° 6349/2019, «Que establece el programa “Ñane energía” con recursos de las entidades binacionales, Itaipú y Yacyretá» conforme se desprende de las siguientes argumentaciones. El proyecto de ley, que establece el programa “Ñane Energía” con recursos de las entidades binacionales Itaipú y Yacyretá crea un programa especial de subsidio de la energía eléctrica, afectando fondos originados en los gastos de responsabilidad social y ambiental de las entidades binacionales mencionadas, para financiar la tarifa nacional establecida en el mismo proyecto (artículos 2, 3 y 7). En tal sentido, se dispone la transferencia anual de una suma no inferior de USS 150.000.000 de dólares de los gastos de responsabilidad social y ambiental de las entidades binacionales a la partida presupuestaria de ingresos corrientes del Presupuesto General de la Nación de la Administración Nacional de Electricidad (ANDE) a los efectos indicados (artículo 8º). En la exposición de motivos del proyecto de ley se señala, en lo sustancial que, en la República del Paraguay, los gastos de responsabilidad social y ambiental previstos en la Nota Reversal N° 1/05 de fecha 31 de marzo de 2005, suscripta entre la República del Paraguay y la República Federativa del Brasil respecto de Itaipú, así como los gastos de responsabilidad social y ambiental acordados entre la República del Paraguay y la República Argentina respecto de Yacyretá, no están incluidos en el Presupuesto General de la Nación y son administrados de manera altamente discrecional. En virtud de ello, se sostiene que los gastos de responsabilidad social y ambiental de las entidades binacionales deben ser objeto de reordenamiento, disponiéndose su asignación a la categoría “Otros recursos” que el Presupuesto General de la Nación asigna como partida presupuestaria anual de la ANDE, como mecanismo adecuado para establecer una nueva tarifa nacional en el contexto de un programa universal, extendido y simplificado. Programas de responsabilidad social empresarial. El concepto de responsabilidad social empresarial (o responsabilidad social corporativa o inversión socialmente responsable) tiene diversas acepciones. En general, el concepto sugiere que una empresa es socialmente responsable cuando en su proceso de toma de decisiones valora el impacto de sus acciones en las comunidades, en los trabajadores y en el medio ambiente e incorpora efectivamente sus intereses en sus procesos y resultados. Así, la responsabilidad social empresarial se define como contribución activa y voluntaria al mejoramiento social, económico y ambiental por parte de las empresas. Sobre esa base se contemplan ciertas áreas de acción que las organizaciones deben considerar muy especialmente: 1) participación activa de la comunidad; 2) educación, y cultura; 3) creación de empleo y desarrollo de habilidades; 4) desarrollo y acceso a la tecnología; 5) generación de riquezas e ingresos; 6) salud; y 7) inversión social.

En esa línea, los programas de responsabilidad social y ambiental de Itaipú se hallan acordados en la Nota Reversal N° 1/05 de fecha 31 de marzo de 2005. Consecuentemente, los denominados «fondos sociales» forman parte de los gastos de explotación de la entidad y se hallan fijados anualmente por el Consejo de Administración mediante la aprobación del presupuesto para el ejercicio siguiente y la tarifa de dicho periodo (artículo 19 del Reglamento Interno). Tales recursos, destinados a financiar los programas sociales de la entidad, se determinan binacionalmente en observancia del Plan empresarial, consolidando las propuestas de las distintas áreas de la entidad. Los programas, acciones y actividades se hallan previstas en el Plan operacional (artículos 9 y 76 del Reglamento Interno). Desde luego, Itaipú planifica, define y ejecuta sus programas sociales con absoluta independencia de los lineamientos gubernamentales de los Estados partes. Control de gastos de entidades binacionales. Las entidades binacionales son personas jurídicas de derecho internacional y sujeto, precisamente, a normas específicas contenidas en tratados internacionales. En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la República del Paraguay, Sala Constitucional, ha advertido que el Anexo A del Tratado de Itaipú establece que la Administración de Itaipú corresponde al Consejo de Administración y al Directorio Ejecutivo. La doctrina especializada se ha expedido en sentido similar estableciendo que Itaipú es persona binacional por lo que los controles a los que estarcí sometida han de resultar de la acción conjunta de las partes interesadas. También se había dejado asentada la idea de que Itaipú no puede quedar sujeta, unilateralmente, a cualquier órgano de la República del Brasil o del Paraguay, por más alta que sea su jerarquía en el ordenamiento jurídico interno, de manera que todos los actos atinentes a la coparticipación paritaria de representantes de ambos países excluyen la fiscalización y el control externo unilateral de cualquiera de los dos Países, cualquiera que sea la jerarquía del órgano en el ordenamiento jurídico interno de cada Estado que pretenda ejercer esa evaluación. Para la doctrina, está claro que Itaipú Binacional, sometida al régimen del derecho internacional, se halla sujeta solamente a los controles administrativos o financieros de orden interno o externo que constan en las disposiciones pertinentes de los actos internacionales que la rigen, no aplicándosele las normas de derecho interno, constitucionales o administrativas, incidente sobre agentes, entidades o responsabilidades estrictamente comprendidas en el ámbito de la jurisdicción nacional. Así, tomando en cuenta la naturaleza jurídica de la Itaipú y las normas del Tratado internacional que específicamente determinan el sistema de su organización administrativa y régimen de funcionamiento, los actos de administración de la misma no pueden ser controlados o fiscalizados unilateralmente por ninguna entidad u órgano interno del Paraguay ni del Brasil, fuera de los procedimientos de control establecidos por el propio Tratado. En ese orden, resulta evidente que el control de gastos de Itaipú deba efectuarse en el marco de su propio régimen jurídico internacional, excluyendo la intervención unilateral de los organismos internos de los Estados partes. El proyecto de ley considerado altera sustancialmente el régimen de control de gastos previsto en el tratado internacional.

Transferencia de recursos de entidades binacionales. El proyecto de ley afecta directamente los recursos de Itaipú, en abierta discrepancia con lo establecido en el Anexo C del tratado internacional. El apartado III del referido anexo establece claramente cuáles son los recursos que debe transferir la entidad a los Estados parte, incluyendo las utilidades, el resarcimiento de cargas de administración y supervisión, los rovalties y la compensación de energía cedida (numerales 1 a 5). Tales beneficios, a los que se suman el pago de la deuda y sus cargas financieras, así como los gastos de explotación (numerales 6 a 8), determinan la estructura de costos que sirve de base para fijar el costo del servicio de electricidad. Consecuentemente, en virtud del régimen internacional acordado, Itaipú no puede ser obligada a transferir a los Estados partes montos adicionales no previstos en el tratado y sus anexos, cualquiera sea su cuantía. Debe tenerse presente que, según lo establecido en el tratado internacional de Itaipú, aprobado por Ley N° 389/1973 de la República del Paraguay, las partes contratantes convinieron la creación de una entidad binacional destinada al aprovechamiento hidroeléctrico de los recursos hidráulicos del Río Paraná. Consecuentemente, Itaipú es una empresa constituida como persona jurídica internacional, regida por sus propios estatutos y los contenidos del tratado y sus anexos respectivos, cuyas disposiciones se encuentran por encima de la ley ordinaria, de acuerdo con lo previsto en los artículos 137 y 141 de la Constitución. La Constitución dispone que los tratados internacionales válidamente celebrados, aprobados por ley del Congreso, y cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o depositados, forman parte del ordenamiento legal interno con la jerarquía que determina el artículo 137 (artículo 141). El referido artículo 137 fija el orden de prelación de los diferentes instrumentos normativos, estableciendo que la Constitución, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, integran el derecho positivo nacional en dicho orden. En consecuencia, los tratados aprobados por el Congreso y ratificados en sede internacional por el Presidente de la República, siempre tienen prioridad tanto sobre la ley anterior, como sobre la ley posterior. Descuento tarifario. Que, por otra parte, la Administración Nacional de Electricidad (ANDE), por Nota P. 995/2019, de fecha 15 de marzo de 2019, advirtió: «[...] teniendo en cuenta que el proyecto de ley propone descuentos en la tarifa de energía eléctrica normal para una serie de rangos de consumo, resulta pertinente informarle que el subsidio planteado tendría un costo anual aproximado de USD 142 millones. Adicionalmente la implementación del mismo requiere que la ANDE adquiera e instale aproximadamente 1.150.000 medidores electrónicos monofásicos y 19.000 medidores electrónicos trifásicos, ambos con medición horaria, en sustitución de los medidores actualmente utilizados que no cuentan con dicha capacidad, representando esto un total estimado de USD 55 millones. Al mismo tiempo, se deberán programar otros 383.000 medidores trifásicos ya instalados con la capacidad de medición requerida, lo que representaría un costo adicional de aproximadamente USD 3 millones”. Esto implicaría desechar medidores eléctricos que actualmente funcionan a la perfección, pero que no se adecúan a las especificaciones técnicas exigidas por el presente proyecto de Ley, ocasionando un serio perjuicio económico a la citada empresa estatal. Además, la ANDE deberá realizar varios procesos licitatorios, con los consiguientes gastos teniendo en cuenta los diversos factores que implican realizarla (tiempo, funcionarios, insumos, publicaciones en la prensa, etc.)».

Sobre la base de las consideraciones precedentes, cabe formular las siguientes conclusiones: 1) las empresas binacionales tienen atribuciones suficientes para diseñar y ejecutar programas de responsabilidad social empresarial; 2) el control de gastos derivados de programas de responsabilidad social empresarial debe efectuarse en el marco de los tratados internacionales y no puede ser fiscalizado por ninguna entidad u órgano interno de los Estados parte, fuera de los procedimientos de control establecidos en el propio marco jurídico de las entidades binacionales; 3) los recursos de las entidades binacionales deben ser transferidos a los Estados partes en la forma prevista en los tratados internacionales, sin que la ley ordinaria pueda determinar montos adicionales no previstos en los tratados y sus anexos, cualquiera sea su cuantía; 4) sobre la base de lo anteriormente expuesto, el citado proyecto de ley podría reputarse de inconstitucional. Que con la finalidad de observar el compromiso de hacer cumplir la Constitución de la República del Paraguay y en la intención de instar al legislador a que revea la decisión que atañe al texto normativo en cuestión, el Poder Ejecutivo entiende justificada, en función de los argumentos enunciados, la objeción total del proyecto de ley N° 6349/2019, «Que establece el programa “Ñane energía” con recursos de las entidades binacionales, Itaipú y Yacyretá». Por tanto, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY Decreta:

Artículo 1º.- Objetase totalmente el proyecto de Ley N° 6349/2019, «Que establece el programa “Ñane energía” con recursos de las entidades binacionales, Itaipú y Yacyretá», por los argumentos esgrimidos en el considerando de este decreto.

Art. 2º.- Devuélvase al Honorable Congreso Nacional el proyecto de Ley N° 6349/2019, objetado totalmente, a tenor de lo que prescribe el artículo 209 y concordantes de la Constitución de la República del Paraguay.

Art. 3º.- El presente decreto será refrendado por el Ministro de Obras Públicas y Comunicaciones.

Art. 4º.- Comuníquese, publíquese e insértese en el Registro Oficial.